利用住房公积金投资建设公租房初探

       今年是住房公积金制度建立20周年。20年来，住房公积金制度在加快城镇住房建设、推动住房分配体制改革、转变住房消费观念，提高职工住房消费能力等方面发挥了重要作用。同时也应该看到，在市场化住房体制已经确立、商品房价格快速上涨、首付额度大幅攀升的背景下，住房公积金主要通过消费环节对缴存职工提供低息贷款的支持方式，割裂了中低收入缴存职工通过住房公积金解决住房问题的路径，迫切需要对住房公积金制度进行改革创新，实现新的发展。

    住房公积金制度改革和完善的关键是要在具有中国特色的住房保障体系中准确定位，并且紧贴时代发展主线，紧扣住房保障主题，满足多层次、多样化住房需求，不断为改善职工，尤其是中低收入缴存职工住房条件发挥新的作用。

    一、利用公积金投资公租房的具体思路

    解决城镇居民住房问题的渠道主要有两个：一是通过资金累积、信贷支持等方式提高居民购房支付能力；二是通过综合配套的政策措施和制度安排增加住房有效供给。对住房消费环节和住房供应环节的双重支持是国外住房保障政策运用的经验总结。

    住房公积金是解决城镇职工住房问题的专项资金，自制度建立以来，通过坚持国家支持一部分、单位补贴一部分、个人负担一部分，形成三位一体共同分担的住房货币化分配和住房筹资、积累和使用机制，提高了缴存职工个人住房支付能力，但在支持住房供应方面还没有“给力”的突破。为实现制度的可持续发展，结合我国“十二五”住房发展目标和保障性住房建设任务，下一步应充分发挥住房公积金制度优势和互助性特质，优化资金使用渠道，在维护职工合法权益和保证资金安全的前提下，积极探索、推进对公租房的支持力度，建立住房公积金公租房供应新机制。

    具体思路是在满足缴存职工基本住房消费贷款和提取的前提下，利用住房公积金结余资金和公积金增值收益投资公租房建设，方式可采用直接投资，或者是新建、收储、改建等多种形式，建成的房屋定向供应给符合当地公租房承租条件的住房公积金缴存职工，改善他们的住房条件。产权归全体缴存人所有，由住房公积金管理中心代为持有。通过这种资金使用渠道的创新和突破，使住房公积金能够在支持住房消费与住房供给、住房购买与住房租赁等方面并重发挥效用，多层次满足缴存职工家庭基本住房需求，推动“住有所居”目标的实现。

    二、利用利用公积金投资公租房的意义

    1．缓解当前和未来我国住房领域主要矛盾，增加保障性住房有效供给，增强制度保障功能

    随着城镇化快速发展，就业结构发生深刻变化，新增城市人口大量涌现(据第六次人口普查，城镇人口比2000年增加2亿人)。因支付能力有限，市场租赁体制又尚不健全，新增城市就业职工常居住在租赁关系易变、安全无法保证的私房内，住房条件得不到及时改善，矛盾积聚不断，迫切需要解决他们的住房问题。2010年6月，国务院专门召开全国公共租赁住房工作会议，要求加快发展公共租赁住房。“十二五”规划明确要求“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。

    住房公积金投资建设公租房既符合国家对保障性安居工程建设的总体规划，又拓展了制度保障功能，更关键的在于住房公积金具有资金规模大、资金来源持续稳定、筹资成本相对较低等优势。截至2009年底，全国累计有1．2亿职工建立住房公积金制度，归集总额2．61万亿元，余额 1．46万亿元，可以有效解决各地公租房建设过程中部分资金困难问题，缓解资金短缺矛盾，对加快保障性住房建设、扩大公租房供应规模、提高城镇住房保障受益覆盖面、建立多层次、多渠道的住房保障体系具有现实意义。

    2．通过内部权益倾斜性分配，帮扶有租房需求的中低收入缴存职工解决住房问题，有利于制度公平和长期发展
    住房公积金实行强制储蓄、定向使用、存贷挂钩，这种政策设计的内在性，造成越是高收入者越有机会因使用优惠贷款而受益，而购房承受能力差的中低收入者，在房价高位运行、飞涨时基本没有使用的机会。对那些没有办法通过市场解决住房问题、长期“低存不贷”的中低收入缴存职工而言，既无法享受公积金贷款的利率优惠，也不能进行购房类消费提取，住房公积金的互助作用对其难以体现。此外，《住房公积金管理条例》规定，住房公积金增值收益扣除风险准备金和管理费用后，全部用作城市廉租住房建设补充资金。而调查显示，城市廉租住房的收益对象基本不属于住房公积金缴存人，用制度内人的积蓄为本应该由政府买单的制度外群体使用，造成缴存义务和收益权利脱节，显然是有失公平的。

    用住房公积金投资建设公租房，定向供应给符合条件的缴存职工，能够很好地避免上述问题的存在。其目的是用缴存职工的钱为缴存职工建房，使买不起商品住房的中低收入缴存职工，获得租赁关系稳定、租金相对优惠的公租房，改善他们的住房条件，使其享受到缴存住房公积金的权益。通过公积金直投公租房这一发展平台，构建分层次的住房公积金作用对象，提高缴存职工尤其是中低收入缴存职工使用住房公积金的概率，给他们有更多机会享用这项互助式的住房政策带来的优惠，增强制度的公平性和吸引力。

    近期，上海市公积金管理中心从公积金增值收益中出资近15亿元，收储了15万平方米、 2200余套房源，用于公共租赁住房发展，已经迈出了公积金投资公租房的第一步。

    3．拓展住房公积金资产的保值方式和增值渠道，有利于优化资产结构，防范资金风险

    当前，住房公积金资产结构较为单一，主要是个人住房贷款、银行存款、购买国债等货币形态资产。在社会经济快速发展的大背景下，过多持有货币形态资产事实上弱化了资金升值的潜力，同时也在一定程度上降低了中心的抗风险能力。

    住房公积金投资建设的公租房属于保障性安居工程范畴，鉴于保障性安居工程建设土地一般由政府无偿划拨，税费进行相应减免，预测建设成本将远远低于市场价格。在当前强烈通货膨胀预期的背景下，即便是在房地产价格趋于平稳、回归相对合理的情形下，相对于银行的存款收益，转化为实物资产形态的住房公积金依然能够较好地实现保值增值。

    住房公积金直投公租房可以说既能优化中心资产结构，又能增强资金抗风险能力，还可以维护缴存职工的经济权益，可谓是一举多得的好事情。

    三、利用公积金投资公租房的几点建议

    1．政策层面

    目前利用住房公积金结余资金和公积金增值收益投资公租房建设，尚未有明确的政策予以支持。从已有的政策来看，朕于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》(财综[2010]95号)有较为详细的说明。该通知规定：“从2010年起，各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以将住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房”。但此文件的阐述与本文所说的思路还有较大出入。

    总的来说，公积金投资建设公租房对现行政策有较大突破，建议以利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作为契机，在住房公积金可以向政府投资的公租房建设发放贷款的政策背景下，进一步扩大试点工作范围和力度，允许在人口密度大、流动人口多、公租房需求量大、中心结余资金和增值收益较为雄厚的城市试点直投公租房，并制定相关的配套政策和实施细则，涵盖试点原则、准入条件、相关部门职责等。同时，加快《住房公积金管理条例》再次修订工作，明确规定资金使用方向，让住房公积金投资建设公租房有相应的法律依据。

    2．资金层面

    一是调整公积金增值收益使用方向，扣除风险准备金和管理费用后的剩余资金，不再用于廉租房补充资金，改为公租房建设补充资金，使增值收益能反哺制度内的中低收入缴存职工。二是科学测算住房公积金正常使用和投资公租房建设资金之间的比例，确保基本贷款需求和合理提取资金不受挤占和侵害。三是考虑到公租房投资成本回收战线长，资金循环慢，完全依靠租金回收成本，资金压力较大，因此，对使用有一定年限且承租人愿意购买的，可以出售变现，压缩资金循环周期，提高投资效率。四是允许个人公积金账户金额直接冲还公租房租金和物业管理费用。

    3．操作层面

    一是严格控制试点城市和建设发展规模，实行投资计划管理，符合试点条件的城市先期试行，待成熟后逐步推开，同时加强省、部两级的专业监管和指导力度。二是优选地理位置。由于公租房供应对象多为中低收入阶层的工薪族，交通便利、上班出行成本低(包括时间成本、资金成本)、配套完善是租房最为关注的因素，所以公租房不宜在同一地方过于规模化发展，而是以工业园区、单位办公较为集中的区域为重心，“多点开花”式建设。三是实行专业化、社会化的全委托式管理。为避免大幅增加中心工作量和后续管理各种成本，可通过招标确定专业的物业管理公司，按照市场规则对建成的公租房小区进行管理，提高公租房管理效率和服务水平。

    总之，通过完善制度设计，优化资金使用，住房公积金制度不仅能为通过市场解决住房问题的缴存职工提供低利率贷款，也可以为中低收入缴存职工提供能承受的住房融资平台，使不同经济状况的公积金缴存者都可以在公积金制度的框架内找到一种合适的消费模式。用住房公积金结余资金和公积金增值收益投资新建、改建、收储公租房，定向供应给符合承租条件的缴存职工，体现了制度设计的差别化、特殊化和人性化，解决了部分缴存职工公积金长期只存不贷、使用效率不高的问题，在增强制度公平性的同时，为拓展制度保障功能，增加保障性住房供给提供了新的思路。