新华网3月28日电 由中国房地产研究会、中国房地产业协会主办的，以“完善保障制度，推进住有所居”为主题的第四届中国房地产科学发展论坛在上海召开。图为中国房地产研究会会长、中国房地产业协会会长刘志峰发表主旨演讲。
各位来宾、各位朋友、同志们：
值此大规模推进保障性安居工程建设之际，中国房地产研究会、中国房地产业协会举办第四届中国房地产科学发展论坛，主题是“完善保障制度，推进住有所 居”。我们希望通过这个平台，交流各地住房保障制度建设的理论和实践，探讨进一步完善中国特色城镇住房保障制度，为促进住房保障科学发展提供智力支持。
住房是人类生活的基本物质要素。党和政府高度重视解决群众的住房问题。党的十七大把努力实现全体人民住有所居，作为全面建设小康社会的重要任务。从上世 纪八十年代初开始，在经济体制改革的总体要求下，我国对传统的福利住房制度进行了根本性改革，目的就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的住房制度，解 决群众住房问题。从提租补贴、解危解困到安居工程建设，从集资建房、合作建房到发展经济适用住房，从建立廉租住房制度到大力发展公共租赁住房，住房保障始 终是城镇住房制度改革的重要组成部分。随着城镇住房制度改革的深化和房地产市场的快速发展，城镇居民的住房条件得到明显改善。住房保障制度的探索与实践， 对解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，发挥了积极作用。特别是最近几年大规模推进保障性安居工程建设，使城镇低收入家庭住房困难问题有了一定缓解。
但由于认识的局限和经济社会发展阶段的影响，住房保障制度在政策设计和实际执行上仍有不少待解决的问题。一是有的地方早年建设的经济适用住房，供应对象 把关不严，甚至没有任何限制，单套建筑面积过大，上市交易收益调节机制不健全，存在着借机牟利等问题，社会反响强烈。二是由于经济适用住房操作中的不规 范，导致各方面产生不同认识，一些地方认为保障范围过大，保障标准过高，再加上部分地方过分依赖土地财政，经济适用住房建设在城镇住房建设中的比例逐年下 降。加上廉租住房建设量很少，从而造成住房保障制度覆盖面越来越窄，城镇中低收入家庭住房困难问题日益突出。三是多数地方住房保障对象仍局限于城镇户籍居 民，基本未考虑将常住非户籍务工人员等群体纳入保障范围。四是保障房品种偏多，有廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房、棚户区改造住房和拆迁安置 房等等，相互间衔接不够顺畅，未能形成阶梯型保障体系，行政管理成本也较高。一些出售型的保障性住房供应对象不明确，产权不明晰，甚至出现少数有权有钱的 单位以团购名义为职工牟利等问题。这些问题，有的是改革过程中的老问题，有的是随着经济社会发展特别是房价快速上涨带来的新问题。新老问题交织，使得当前 住房矛盾较为突出并表现出新的特点，成为社会关注的热点问题。因此，结合我国国情，在抓好房地产市场调控的同时，进一步完善住房保障制度，显得十分迫切。
住房是人的基本权利。保障公民居住权利是政府公共服务的重要内容。实现住有所居目标，应处理好政府保障与发展房地产市场的关系。发展房地产市场与实施住 房保障，都是解决城镇居民住房问题的途径，两者是相互关联的。房价越高，居民支付能力相应越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必须坚持住房市场化的发 展方向和按劳分配的社会主义分配原则，规范发展房地产市场，支持多数居民通过购买或承租商品住房，逐步改善住房条件；另一方面，要完善住房保障制度，政府 通过财政、金融、税收、土地等政策扶持，帮助那些没有能力通过市场解决基本住房需求的中低收入家庭，逐步解决住房困难。
完善中国特色住房保障制度，应坚持立足经济社会发展实际，与发展水平相适应，做到“保基本、广覆盖、可持续”，对不同收入居民的基本居住需要实行分层次保 障；应坚持政府主导，社会参与，多渠道解决住房困难；应坚持 “公开、公平、公正”的原则，确保住房保障资源公平、有效利用；应坚持在国家统一政策基础上，各地区因地制宜，分别决策，使住房保障与当地经济社会发展水 平相适应，与城镇化进程相协调。结合我国当前住房保障的实际和城镇化快速发展的趋势，我认为，完善住房保障制度，重点是合理确定保障范围和标准，完善住房 保障方式，健全准入退出机制，创新保障房建设融资机制。
下面，我谈一些想法，供大家参考。
一、关于住房保障的范围和标准问题
我国正处于社会主义初级阶段，工业化、城镇化快速发展，城乡人口迁徙、流动就业规模大，住房供求紧张局面将长期存在，住房保障将是一项长期的战略任务。 确定住房保障范围和标准，要从当地实际情况出发，既要量力而行，又要尽力而为，努力利用有限的财力，解决更多居民的住房困难，促进城镇化健康发展和社会和 谐稳定。
准确把握当前城镇住房突出矛盾
随着城镇化快速发展，以外来人员为代表的新移民 大量进入城市，使城市的社会结构、家庭结构发生了显著变化。当前，城镇住房矛盾突出表现在：一是，住房供应总量不足。根据“六五”人口普查数据，2010 年底，我国城镇住房与家庭的套户比为0.9：1左右。国外经验表明，在城镇住房套户比达到1.1:1以后，住房供求关系才能实现基本均衡。二是，部分城市 房价大幅上涨后，中低收入住房困难家庭住房支付能力大大下降。三是，新就业无房职工和外来务工人员，由于工作年限短，积累少，阶段性住房困难问题突出。四 是，仍有相当数量的老职工居住在各类棚户区中，生活设施简陋，居住条件差，亟待改善。
（二）确定住房保障范围需要考虑的因素
确定住房保障范围除要立足解决当前城镇住房突出矛盾，还应考虑以下几个方面：
一是住房发展目标。住房水平是社会发展的重要指标。中央提出到2020年实现全面建成小康社会的目标，住房是重要内容。届时，要使绝大多数城镇家庭居住在符合文明、健康标准的成套住房中。
二是经济社会发展水平和政府的保障能力。我国正处于重要的发展战略机遇期，也是社会矛盾凸显期、改革的攻坚期。加大住房保障力度，是解决当前住房突出矛 盾的有效措施。多年来，我国经济持续快速增长，政府财力明显增强，为加快解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，创造了一定的条件。应抓住机遇，加大投入， 适当扩大住房保障范围，以应对高房价带来的挑战。
三是人口变动规律和住房矛盾的区域性特点。从这几年的情况看，中西部地 区多数市县，经济增长能力弱，就业容量低，部分劳动力流向吸纳就业能力更强的东部沿海地区和大中城市，住房保障的工作重点是解决本地低收入家庭的住房困 难。东部沿海地区和大中城市，产业层次高，就业容量大，外来就业人口多，住房保障范围应该扩大到非本地户籍家庭，如，通过发展公共租赁住房（包括在产业园 区建设的职工公寓、宿舍），向外来务工人员出租。
四是住房市场化方向。完善和落实住房保障制度，是在住房制度改革成效的基础上进行的，市场化方向一定要坚持，改革的成果要不断巩固。在努力向住房困难群体提供帮助的同时，还要防止回到住房福利制的老路上，避免因保障过度而削弱居民自住其力的动力。
（三）合理确定基本住房标准或保障标准
这里讲的基本住房，是指能够满足居民家庭基本居住需要的空间和设施条件的最低标准的住房。基本住房标准，既是保障性住房建设标准，也是确定住房保障范 围、测算保障对象收入线的基础。如何认识基本居住需要，如何确定合理的住房保障标准？我认为应当贯彻以人为本的思想，做到住得下、分得开。同时立足我国人 多地少的国情和公共财政负担能力，量力而行，做到户型小、功能齐、设施全、质量好，努力使有限的公共资源帮助更多的困难群众，同时也利于以后的退出管理。
目前，对廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房，国家均规定了套型建筑面积的上限。但在实践中，遇到了不少问题。如，对一个4人三代同堂困难家庭，安排 1套一居室廉租住房，住不开；安排2套，又浪费了资源。再如，同样的建筑面积50平方米，对多层建筑而言，使用面积可达到40平方米，能设计出两居室；但 对高层建筑而言，使用面积却不到35平方米，只能按一居室设计。在北方地区，由于保温要求，外墙较厚，同样的建筑面积，使用面积比南方地区的同类建筑要 小，等等。
为此，建议国家借鉴国外通行做法，以使用面积为统一标准，并在统一标准的前提下，允许地方适当灵活，为解决实 际问题留出空间，从而使住房保障标准与申请人的家庭人数、代际关系、成员性别等相适应。否则，可能会出现政府提供了保障房，但保障对象却不满意的问题。可 以考虑，原则上2人以下（含2人）户安排单间套（指卧室和起居室共用一间），3人户安排一居室或两间套，4人以上（含4人）户安排两居室或三间套。当然， 对不同家庭结构类型还要有所区别，如三代同堂家庭、单亲异性成员家庭，可以在间数或人均住房面积标准上适当提高。具体来说，2人单亲异性家庭应按一居室或 两间套安排，三代同堂异性家庭应至少按两居室或三间套安排，满足文明居住的要求。对单身职工和外来务工人员，可以提供宿舍型保障房。
（四）因地制宜确定住房保障收入线标准
划定住房保障收入线，是个非常复杂的问题。划高了，政府财力达不到；划低了，该解决的困难人群得不到保障。在实行目标责任制考核的背景下，需要防止有些 地方为完成任务而人为划低收入线的倾向。同时，由于享受住房保障会带来一定的间接收入，住房保障收入线即使划得较为适当，也还存在这条线上下边缘人群之间 的利益平衡问题。
鉴于各地住房市场供求关系特别是住房价格、居民住房状况、收入水平、公共财政能力差别较大，确定住房保 障收入线，不能简单套用统计部门的收入五分法（高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入）。事实上，房价高的地区，中低收入甚至中等收入家庭，也难 以依靠自身能力通过市场解决基本住房问题。住房保障对象的确定，核心要看居民家庭的住房支付能力。可以明确，凡是没有能力通过市场购买或租赁解决基本居住 需要的家庭，都应该纳入住房保障范围。住房保障收入线标准，可以依据住房市场租金和家庭住房支付能力具体测算。
当然，住房保障要分层次。根据保障对象的住房支付能力，分层次给予不同程度的保障，体现政策公平。
二、关于住房保障方式问题
对住房保障的方式，社会上有许多议论。目前的保障方式主要有两种。一种是实物保障，即向符合条件的家庭提供实物保障住房，包括廉租住房、公共租赁住房、 经济适应住房、棚改安置住房，以及部分地方建设的限价商品住房。另一种是货币补贴，即向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁适当的住房。我的 看法，现阶段小户型租赁住房短缺，大规模建设保障性住房是必要的。对现有的各类保障性住房可以适当归并：一类是公共租赁住房，另一类是共有产权住房。
（一）当前大规模建设保障性住房十分必要
前些年，在实施住房保障的过程中，遇到了许多新情况和新问题。多数城市适合中低收入家庭需要的小户型租赁住房短缺，一些困难家庭领取了租赁补贴，无法在 市场上租到合适的住房；也有的住房困难家庭因租不到房子而领不到租赁补贴。另外，最近几年，通过棚户区改造，小户型旧住房大量减少，新建住房中小户型也较 少。部分居民虽有多套住房，但目前尚未形成鼓励居民出租多余住房的政策环境，且有的第二套住房距离城市中心区域较远，中低收入家庭与新就业职工、外来务工 人员难以承担交通成本，很难转化为城市住房租赁市场的现实房源。据统计测算，2010年底，我国至少有10%的城镇家庭的住房不成套。“十二五”期间，每 年新增城镇人口1500万左右，其中的新就业职工和常住外来务工人员积累少，阶段性住房支付能力弱，住房困难问题十分突出。从这些情况看，当前和今后一个 时期，大规模建设保障性安居工程是必要的。
也要看到，与实物保障方式相比，货币补贴（租赁补贴）方式具有即期投入小、补 贴效率高、操作灵活，便于退出等优势。但前提条件是，市场上可以出租的小户型房源充足。经过一个时期的大规模建设，住房市场供求关系趋于稳定，小户型租赁 房源充足，就可以适时减少保障房建设量，逐步转为以租赁补贴为主。
（二）廉租房和公共租赁住房并轨设计
目前，租赁型保障房主要有廉租住房和公共租赁住房。我认为，这两类租赁型保障房可以合并为公共租赁住房，统筹建设、并轨运营，实行“市场定价（或叫准市 场价）、分档补贴、租补分离”的运行机制。廉租住房保障对象和公共租赁住房供应对象的区别，主要在于享受租赁补贴的多少。
一是，统一规划、统筹建设。在建设过程中，不再区分廉租住房和公共租赁住房。既可以由政府投资建设，也可以通过政策引导，吸引包括民间资金在内的社会资金投资建设。为提高运营效率，运营管理主体可以与建设主体相分离。
二是，参照市场价格确定公共租赁住房租金标准。具体定价时，要考虑当地经济发展水平、住房市场租金水平等因素，按照略低于同地段、同品质住房市场价格确定，并进行动态调整。
三是，根据承租人的家庭收入水平，分档给予租金补贴。将保障对象依收入水平划分为几个档次，家庭收入越低，补贴越多。对收入较高的家庭，补贴较少或不补 贴。如北京市前不久公开征求对公共租赁住房租金补贴标准的意见。他们考虑，按收入水平分6档给予补贴，最高租金补贴占房屋租金的比例达95%，最低 10%。
四是，租赁服务和政府补贴分别实施、平行操作、有机结合。具体操作中，受托运营机构负责公共租赁住房日常运营和 管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。政府（或用工单位）向承租人发放的租赁补贴，专项用于支付房租，可以直接划到受托运营机构或出租人的账上。符 合条件的保障对象也可以到市场上租赁相应标准的住房，并申请租赁补贴。
这样做，一是基本保证了投资建设和运营机构的合理 收益，有利于吸引社会资金参与; 二是体现了差额补贴原则，承租人困难程度不同，补贴程度也不同, 较好地体现了政策的公平性；三是政府对保障对象的补贴由暗补变明补，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，形成退出机制。同时, 政府提供租赁补贴，引导社会资金和社会房源参与，在建房上可以少投入，这样就能将一次性大投入变成分期性小投入，有助于减轻即期财政压力。
今后，公共租赁住房将成为保障性住房发展的重点。为了保证公共租赁住房可持续运行，还需要进一步完善相关支持政策。如，研究建立长期低息贷款政策；在合 理的建设和经营周期内给予税收优惠；配套建设部分商业服务设施，统一经营管理，以平衡资金；如何保证项目本身有稳定的现金流，使建设投入有合理的回报；如 何设定投资回收或投资退出渠道，稳定投资者的预期等。
（三）建立共有产权保障房制度
有 人把经济适用住房，以及部分地方建设的限价商品住房归纳为购置型保障房。依有关规定，经济适用住房按照保本微利原则，出售给符合条件的城镇住房困难家庭。 购房未满5年，不得上市交易；满5年上市交易时，政府收缴一定比例的增值收益。实际上，增值收益收缴比例难以确定，在实践中，多数地方规定收缴50%到 90%，收缴比例较低的地方，购房人上市交易仍存在一定牟利空间。还有的地方规定，经济适用住房购房人不得将所购保障房上市交易，实行政府回购、封闭运 行，由政府根据购买价格，考虑物价、折旧、利息等因素回购，安排给其他符合条件的家庭。这样做，有利于消除牟利空间，但也会带来其他问题。购房人出了资， 却无法享受到经济发展带来的相应增值，这可能导致保障对象不愿出资购房，从而增加租赁性保障房的供应压力。
从本质上看， 购置型保障房包含了一定的政府补贴（包括土地出让收益和各项税费减免等）。我认为，凡是政府补贴，都应该量化。在量化政府补贴的基础上，经济适用住房和限 价商品住房可以并轨，统一称之为共有产权保障房。实行共有产权，以同地段、同品质普通商品住房准市场价格作为参照，个人购买的价款占准市场价格的比例为个 人产权份额，其余部分量化为政府产权，这样，就可以准确界定每个地段购置型保障房的产权比例。所谓“准市场价格”，主要是指运作机构或者开发商利润按照不 高于3％进行控制，有别于一般的商品房销售价格。共有产权保障房上市转让时，转让所得由双方按产权份额分配，政府优先购买对方的产权份额。这样，也可以不 再限制5年之后才能上市转让。
购置型保障房实行共有产权的好处，一是以准市场价格作为核定产权份额的基础，量化了政策优 惠，明晰了权利关系。二是给购房人一个选择的机会，允许逐步购买政府持有的产权份额，直至取得完全产权，有利于调动保障对象的积极性。三是减轻了政府的即 期财政负担，也容易形成退出机制。四是既能保护购房人合理投资（购房实际出资）利益，又能防止住房保障过度转化为财富，消除牟利空间。
（四）一定条件下允许公共租赁房转化为共有产权保障房
在共有产权保障房政策比较完善的情况下，公共租赁住房承租人居住满一定年限，仍然符合住房保障条件，且本人有购房意愿的，可以允许其按照共有产权保障房 的有关规定，购买一定的产权份额。但产权份额不能太低，至少应60%以上。这样做，既可以满足保障对象收入条件初步改善后，购买部分产权乃至完全产权的愿 望，也有利于鼓励保障对象为改善自身住房条件而努力，还有利于完善公共租赁住房的退出机制。但前提是，承租人自愿，不得强卖，不得因是否购买部分产权份额 而改变保障规则和顺序，不得因出售部分产权而推卸政府的投入责任。当然，各地也要保有一定数量的公共租赁住房，避免陷入“建了卖”、“卖了建”的无序循 环。
（五）区别对待棚户区改造和拆迁安置对象
棚户区和老旧小区居住人员复杂，拆迁安置 时应区别对待。有些家庭随着收入提高，已经在他处购买了商品住房，不属于保障对象。对于符合住房保障对象条件的，按条件分别纳入公共租赁住房或者共有产权 房给予保障。对于不符合保障对象条件的，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定处理。
三、健全住房保障准入退出机制
保障性住房作为公共资源或具有公共资源要素的资源，它的分配和使用应当遵循必要性、有效性和公平的原则，并经得起公众评价。保障性住房分配和使用，以不冲击社会主义按劳分配原则为条件。禁止以任何形式向住房不困难的家庭供应保障性住房。
（一）探索创新申请审核和轮候制度
“十二五”期间，全国计划建设保障性安居工程住房3600万套，如果沿用传统的审核办法，不做必要的制度创新，就无法提高工作效率、降低管理成本。操作 上，可以考虑：第一，住房困难家庭在所在地居住和就业满一定年限的，可以申请保障性住房，如满三年或五年；第二，确定轮候规则和顺序，对于伤残军人、见义 勇为者、劳动模范和最低收入家庭等，通过积分等方式给予排序上的优先照顾；第三，根据申请人的财产和收入状况，确定享受何种住房保障政策，如公共租赁房政 策还是共有产权保障房政策等；第四，依申请人的收入水平（住房支付能力），确定其应当支付的租金或政策支持程度。
（二）要强调程序公开和轮候制度
建立一整套保障性住房管理程序，向社会公开住房保障范围、标准、方式、房源、程序、分配过程，既便利有关当事人，又方便社会监督。同时，在申请审核环 节，要强调申请人诚信申报的义务，以减少审核成本。如果发现申请资料不实，申请人要承担相应的责任。国办发〔2011〕45号文要求地方政府确定合理的轮 候期，并向社会公布，这有助于稳定社会预期，让保障对象知道申请之后多长时间可以拿到保障房；反过来，对地方政府来说也是一种约束。
（三）退出管理制度设计
保障性住房只能用于解决住房困难。当保障对象有了其他住房时，应当退出住房保障。考虑到住房保障或直接、或间接会给保障对象带来一定的收入效应，退出机制的设计不能简单化。
对公共租赁住房，则可以用经济措施梯次调节保障程度，直至收取市场租金，使得承租人收入水平提高后不再享受政府补贴。这时，退出方式可以有多种选择，如 收取市场租金、腾退房屋，或者由租转售，转化为共有产权保障房或全部产权等。为了保持租赁关系的相对稳定性，也考虑新就业群体的收入增长状况，租赁期限的 设定不宜过短（以2-3年或3-5年为宜）。在合理的租期内，可以不再审核承租人的收入水平，不再调整租金标准。这样做，既有利于降低管理成本，也有利于 引导住房租赁市场。
对共有产权保障房，考虑到购房人已经支付了一定的价款，在购房人仍然实际居住的情况下，可以不强制退 房。由于配售前已经明确了购房人的产权份额，再上市交易所得价款，由购房人和政府按各自的份额分享。这样，政府收回了初始投资和相应的增值收益，购房人也 就退出了住房保障。
需要注意的是，退出政策设计中，对住房保障对象家庭收入变化要有适度的宽容。一个家庭之所以无力解决 住房问题，与其自身的劳动技能较低，就业不充分有关。短期内，这一群体的经济状况很难出现质的变化。即使他们的收入有所提高，在目前的高房价下，也难以立 即进入市场。适度宽容保障对象收入的变化，既符合中低收入家庭收入变化规律，也有利于退出机制的最终落实。
四、创新公共租赁住房融资机制
保障性住房建设，离不开资金。其中，共有产权保障房建设，政府采取让渡部分土地收益，并给予税收、信贷优惠的方式，引导企业投资建设（也可由政府组织建 设），财政可以不直接出资，项目可以通过销售还本付息，能够做到资金平衡。公共租赁住房建设，投资量大，回收期长，回报率低。鉴于当前部分城市住房租售比 价严重倒挂，如果融资比例过大，就可能形成租金不足以偿还利息，公共租赁住房投资无法收回的局面。在这种情况下，单纯依靠政府投入无法完全解决资金问题， 必须创新机制，发挥公共财政资金的撬动作用，动员社会资金（包括民间资本）参与保障性住房建设和运营。
目前，各大商业银行已改制为上市公司，单纯依靠商业银行提供低息贷款是不可行的。可以考虑，对现有的公共租赁住房贷款规则加以改进，以财政贴息为支撑， 建立公共租赁住房建设和经营的低息贷款制度。公共租赁住房贷款利率，以基准利率为基础，将部分中央财政安排的保障房建设资金，调整为公共租赁住房贷款的贴 息资金。这样，既能充分发挥财政资金杠杆作用，提高财政资金使用效率，又能调动商业银行的积极性，扩大公共租赁住房贷款规模。贷款期限原则上不超过15 年，允许展期。同时明确：1.如果公共租赁住房项目采用公司化运营，并符合贷款的条件，商业银行可以直接发放贷款。2.对于不符合放贷条件的项目，如果是 政府投资的，可以向直辖市、计划单位市、省会城市的政府融资平台贷款，也可以向经总行认可的其它地级城市融资平台贷款。3.对其他市、县，在省级政府对还 款来源做了统筹安排的条件下，可以发放贷款。
另外，鼓励企业发行企业债。目前已规定，符合规定的地方政府融资平台公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。承担保障性安居工程建设项目的其他企业，也可以在政府核定的投资额度内，发行企业债券进行项目融资。
（二）建立吸引股权式投资的机制
社会资金投入公共租赁住房，主要有两种形式：债权式投资和股权式投资。对项目投资主体而言，债权式投资仅仅提供了短期的融资手段，它仍然是一种负债。与 银行贷款一样，公共租赁住房项目如果吸收较多的债权式投资，也可能出现租金收益抵不了利息的情况。因此，要积极吸引股权式投资。
吸引股权式投资，不仅是出于解决眼前的资金短缺问题和减轻财政负担的考虑，更是着眼于提高建设和运营效率，促进公共租赁住房持续运营的长远考虑。社会资 金以持有股权的方式，投资建设公共租赁住房，当项目有了现金流的时候，可以参与资产证券化试点，筹集更多的资金用于其它项目建设，真正形成良性循环的机 制。住房公积金、社保基金、保险资金、企业年金等资金，目前的投资收益率较低，在适当的政策下，可以成为公共租赁住房股权式投资的资金来源。还要争取信托 资金、房地产信托投资基金等资金以股权式投资的形式，参与公共租赁住房建设。
近年来，北京、上海等地试点利用集体建设用 地建设公共租赁住房，这既适应原有乡镇企业产业升级换代，也为当地农村经济发展和农民长远生计找到了新的出路。这样做，不但能解决公共租赁住房建设用地紧 张问题，也吸引了农村集体经济组织的资金以股权方式投资建设公共租赁住房。当然，要规范发展，保护好耕地，符合城乡规划和土地利用规划，符合农民意愿，维 护农民利益。建议尽快扩大试点范围。
（三）关于住房公积金投资建设公共租赁住房的政策设计
1991年，上海市借鉴新加坡的经验，在我国率先建立住房公积金制度。1994年，国务院要求全面建立住房公积金制度。1999年，颁布了《住房公积金 管理条例》。住房公积金制度的建立，推进了住房分配货币化进程，提高了职工住房的支付能力，调动了职工个人解决住房问题的积极性。在多年的发展中，住房公 积金制度对解决城镇住房问题发挥了重要作用，已经成为住房分配货币化的主要形式，成为政策性个人住房贷款的唯一渠道。近年来，住房公积金制度面临的社会环 境发生了较大变化，住房公积金住房保障功能有所弱化，主要表现在：使用住房公积金贷款的群体主要集中在中高收入缴存职工。中低收入缴存职工由于缺乏购房能 力，无法使用住房公积金贷款。住房公积金的统筹、互助、保障功能没有充分发挥，部分结余资金处于闲置状态。与此同时，公共租赁住房建设资金短缺问题突出。
目前，住房公积金支持保障性住房建设主要有两个渠道。一是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。二是住房公积金 贷款支持公共租赁住房等保障性住房建设。今后，应采取更加安全、有效、公平的措施，加大住房公积金对公共租赁住房的支持力度。可以考虑，在满足缴存职工提 取和个人住房贷款前提下，利用住房公积金部分结余资金或增值净收益，在土地供应、财政补助、税费减免等政策支持下，投资收购或建设公共租赁住房，定向供应 给符合条件的住房公积金缴存职工。这样做的好处：一是，在不增加地方政府负债的前提下，有效解决公共租赁住房建设项目资本金不足的问题，吸引银行贷款投 入，形成可持续的公共租赁住房资金来源。二是，所建公共租赁住房定向供应给没有能力购买商品住房的中低收入职工，扩大住房公积金制度受益面，更好地体现住 房公积金的互助功能，增强住房公积金制度的公平性。三是，将部分住房公积金转化为实物形态，有利于优化住房公积金资产结构，促进住房公积金保值增值，提高 风险防范能力。四是，拓展住房公积金制度功能，使住房公积金从支持购买住房，转为支持购买住房与公共租赁住房建设并重，更好地发挥住房公积金的住房保障作 用。
当然，住房公积金投资公共租赁住房，也面临着一定的风险。必须做好政策设计，控制可能出现的投资风险、流动性风险和管理风险等。这样做，突破了现行《住房公积金管理条例》。建议有关部门尽早在有条件的地区开展试点，并启动《条例》的修订工作。
（四）在商品房中配建一定比例保障性住房
我认为，除上述方式外，可以考虑借鉴马来西亚的做法。马来西亚政府规定，所有开发企业在商品房开发中必须配建20%的公共住房交给政府。因此，可以把配 建一定比例的公共租赁住房和共有产权房作为土地招拍挂的前置条件，具体配建比例由地方政府根据实际确定。这样做可以有效缓解政府保障性住房资金不足的矛 盾，也是融资的一种方式。
各位来宾，朋友们，同志们，完善住房保障政策，既需要各地的实践创新，也需要各界的理论研究。 这次论坛，各地住房保障部门和多家企业及个人提交了80多篇经验材料和论文，反映了我国住房保障理论研究和实践的最新成果。希望通过这个论坛，大家群策群 力，为完善中国特色住房保障制度贡献力量。
不当之处，请大家批评指正。
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